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  《“十四五”数字经济发展规划》是数字经济领域的国家级全面发展规划,明确了中国数字经济发展的基本原则、发展目标,在优化数字基础设施、激活数据要素、推进产业数字化转型、推动数字产业化、提升数字化公共服务、完善数字经济治理体系、强化数字经济安全、加强数字经济国际合作等方面提出了具体的发展思路。《规划》提出了政府主导、多元参与、法治保障的数字经济治理格局建设目标,要求建立协调统一的数字经济治理框架和规则体系,包括跨部门、跨地区的协调监管机制,与数字经济相适应的法律法规制度体系,形成具有活力、权益得到保障的平台治理格局,这些要求对于保障数字经济法治目标任务实现具有十分重要的意义。

  一、构建数字经济治理框架和规则体系

  数字经济作为新兴经济形态,深刻地改变了社会组织形态、主体行为关系,传统的法律治理框架、政府管理体系和多方权责利关系在此背景下需要重新适应或者补充调整,构建数字经济治理框架和规则体系是构建时代新秩序的必然要求。为此,《规划》进一步提出:建立协调统一的数字经济治理框架和规则体系,与数字经济相适应的法律制度体系更加完善。

  数字经济相关的立法工作已经初见成效。从2000年起全国人大常委会前后审议通过了《关于维护互联网安全的决定》《电子签名法》《网络安全法》。近年来,《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》的陆续出台,这些立法共同组成了数字经济发展的基础法律体系,对于网络系统、电子交易、数据要素、消费者权益等都有具体的要求和支撑。并在一些新兴领域做出积极的探索式立法,对于数字经济的可持续发展具有积极意义。

  数字经济相关的立法工作已经连续多年列入全国人大常委会和国务院立法工作计划。结合我国数字经济发展的实际情况,未来将进一步统筹立法质量和效率、填补重点领域的立法空白、做好配套立法和授权立法工作。加强和改进立法调研工作,提高立法实效对于数字经济领域已有的相关法律要定期开展法律实施效果评估,适时的启动相关法律实施总结和修订工作。在重点领域的立法空白方面,要兼顾修订旧法和制定新法的工作,结合中国本土需求和国际发展趋势作出立法判断,善于通过立法确保中国数字经济的健康可持续发展,形成在国际上具有良好声誉的法治环境。在政府信息公开规则之外完善公共数据开放利用制度,对于算法规则治理等新技术新业态提出治理方案。“十四五”期间的数字经济产业发展将继续驱动相关立法体系的完善。

  二、构建协同高效的监管机制

  为解决数字经济发展中遇到的新监管问题,《规划》提出探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式,制定更加灵活有效的政策措施,创新协调治理模式,主要表现为协同高效、包容审慎的监管机制。

  (一)需要探索新的监管组织形式。为了适应新业态跨行业、跨区域的特点,《规划》提出:强化跨部门、跨层级、跨区域协调监管,明确监管范围和统一原则,合理划分权责边界。强化事前事中事后全链条监管,完善协同会商机制,有效打击数字经济领域违法犯罪行为。探索开展跨场景跨业务跨部门联合监管试点,创新基于新技术新手段的监管模式,建立健全触发式监管机制。按照中央领导机制或者国务院议事协调机制设立的组织机制,以及地方的相关部门和组织机制,可以在数字经济的协同高效监管领域发挥探索作用。此外,还可以加大对跨区域网络案件查办协调力度,加强信息互换、执法互助,形成监管合力。鼓励行业协会商会等社会组织出台行业服务规范和自律公约,开展纠纷处理和信用评价,构建多元共治的监管格局。

  (二)需要探索新的监管治理方法。《规划》提出:深化“放管服”改革,优化营商环境,分类清理规范不适应发展的行政许可、资质资格事项,进一步释放市场主体创新活力和内生动力。鼓励企业诚信经营,强化以信用为基础的数字经济市场监管,建立完善信用档案,推进政企联动、行业联动的信用共享共治。加强跨部门、跨区域分工协作,推动监管数字采集和共享利用,提升监管服务的开放、透明、法治水平。面对数字经济的发展,应当本着鼓励创新的原则,分领域制定监管规则和标准,在严守安全底线的前提下为新业态发展留足空间。各有关部门要依法依规夯实监管责任,优化机构监管,强化行为监管,及时预警风险隐患,发现和纠正违法违规行为。

  “十四五”期间数字经济发展会提出更多的监管挑战,需要继续做好系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

  (三)引入监管科技以增强政府数字化治理能力。数字经济发展中的风险具有技术性、隐蔽性等特点,传统的人工调查难以有效的发现风险,科技监管工具也是提升监管效能的必然发展趋势。《规划》提出:加大政务信息化建设统筹力度,强化政府数字化治理和服务能力,有效发挥对规范市场、鼓励创新、保护消费者权益的支撑作用。同时,提出了三项数字经济治理能力提升工程,分别是加强数字经济统计监测、加强重大问题研判和风险预警、构建数字服务监管体系。数据已经成为当代市场发展的关键要素之一,获得及时、有效的数据对于各类经济组织做出科学决策具有重要意义。与此同时,基于数据的各类新技术服务也容易出现不规范问题。《规划》提出,加强对平台治理、人工智能伦理、数字主权等问题研究,及时跟踪研判数字技术创新应用发展趋势,推动完善数字中介服务、工业APP、云计算等数字技术和服务监管规则。在数字经济发展中,需要进一步为数据流通利用和各类新技术新业态提供法律基础,同时也需要防范技术应用带来的经济和社会风险。

  三、推进完善多元共治新格局

  数字经济基础上形成的数字社会具有跨域连接与全时共在、行动自主与深入互动、智能操控与高效协作、数据共享与资源整合等特征。数字经济的发展加快了社会结构的扁平化发展,在这个新的社会结构中探索多元共治成为时代的必然趋势。《规划》专门提出多元共治新格局的发展要求,对于互联网平台企业、行业自律组织、中小微企业和平台内经营者、消费者和群众等主体都作出了相互协作的定位,这些主体将构成政府职能的必要补充。

  (一)强化平台治理是数字经济治理的关键抓手。互联网平台重塑了现代社会的行为方式、社会关系和全球经济,在现代商业、社会和政治生活以及思想传播中占据中心地位。互联网平台不仅本身具备大量的员工、资产和雄厚的技术能力,同时辐射了数量巨大和范围广泛的客户群体,会与几乎所有的个人和组织产生直接联系,互联网平台治理也成为近年来国内外的焦点问题。《规划》提出:科学界定平台责任与义务,引导平台经营者加强内部管理和安全保障,强化平台在数据安全和隐私保护、商品质量保障食品安全保障、劳动保护等方面的责任,研究制定相关措施,有效防止潜在的技术、经济和社会风险。面向未来,需要针对平台与平台、平台与商户、平台与消费者、平台与劳动者、平台与政府部门、平台与区域经济、平台与全社会的不同关系分别设立相关的制度要求。

  (二)加强行业自律是数字经济治理的必要补充。行业自律组织是现代社会治理中逐步形成的组织形式,是行业不断走向成熟的产物。《规划》提出:积极支持和引导行业协会等社会组织参与数字经济治理,鼓励出台行业标准规范、自律公约,并依法依规参与纠纷处理,规范行业企业经营行为。面对“十四五”数字经济的发展需要,行业协会可以在团体标准、行业自律公约等领域开展制度建设,同时对这些协商一致的规则加强执行监督,探索出行业自律的有效方法。

  (三)保护中小微企业、平台内经营者和消费者的权益是数字经济治理的重要要求。数字经济发展形成了新的经济参与模式,数字经济的高质量发展需要我们特别关注中小微企业、平台内经营者和消费者的权益状况。《规划》提出:保护数字经济领域类各类市场主体,尤其是中小微企业和平台内经营者、从业人员的合法权益、发展机会和创新活力,拓宽消费者和群众参与治理的渠道,完善社会举报监督机制,合理引导预期。面对这些要求,“十四五”时期,将继续在《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》《个人信息保护法》等法律框架下保护中小微企业、平台内经营者、消费者的权益。

  《规划》的发布是我国数字经济发展过程中的一个重要事件。面对数字经济的继续繁荣发展,完善法律制度体系,构建协同高效的监管机制,引入监管科技以增强政府数字化治理能力,推进完善多元共治新格局是需要不断推进的工作要求。为了适应数字经济的新格局,要更加注重法律规则的完善和法律科技的利用,从而有效、全面的回应国家治理体系和治理能力现代化的发展目标。(申卫星 清华大学法学院院长)